关于《无锡市水环境保护条例（修订送审稿）》的说明

　　根据《无锡市制定地方性法规条例》的有关规定，现对《无锡市水环境保护条例（修订送审稿）》（以下简称《条例（送审稿）》）作如下说明。

　　一、修订《条例（送审稿）》的必要性

　　市委、市政府历来高度重视水环境保护，始终秉持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，依法管水、有法管水，严格执行《中华人民共和国水污染防治法》《江苏省太湖水污染防治条例》《无锡市水环境保护条例》（以下简称《条例》），大力推进结构调整，深入开展太湖治理、长江保护修复、饮用水保障、黑臭水体治理等工作，“三水共治”取得了阶段性成效。太湖连续十二年实现安全度夏和“两个确保”，我市荣膺首批“国家生态文明建设示范市”称号。

　　尽管取得了一些进展，但目前仍处于攻坚克难的关键阶段。一些地区水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题仍然突出，治水护水任务依然艰巨繁重。进一步研究修改《条例》，总结我市已有经验做法，立法固化，强化治污责任，升级4.0版本，是贯彻落实党中央决策部署和习近平生态文明思想的重要法宝（法律武器），同时结合我市实际，对水环境保护各项主要工作加以细化和创新，提高工作水平，是改善水环境质量和奋力当好全省高质量发展领跑者的“无锡方案”，也是全市人民群众的殷切期待。

　　一是《条例》部分条款需要与上位法匹配。环境影响评价（验收）中，编制登记表类别的实行备案管理，不需审批；编制报告书（表）类别的实行企业自主验收。推行排污许可证管理制度，排污收费改为征税。新修订的《环境保护法》、《水污染防治法》，明确区域限批事权由省级生态环境部门实施。2019年1月，《无锡市机构改革方案》进一步深化机构改革和职能调整工作。

　　二是《条例》部分规定需要进一步细化。水环境保护范围涉及多级地方政府、多个职能部门、多种排污主体（股份制、连锁、跨区域企事业及个体）。当前，在水环境监管过程中，部门职责交叉问题较为突出，工作整合不到位现象时有发生。涉及农业农村污水管网覆盖、污水处理、种养殖面源污染，交通运输船舶污染、罐体渉危清洗等事项，未明确相关防治要求及对应罚则，缺乏震慑力，存在环境安全隐患。

　　三是《条例》部分罚则需要与违法行为相当。环境综合执法 “违法成本低、守法成本高、执法成本高”的问题仍然突出。与企业违法排污、违法建设获取的利益相比，《条例》罚则还不足以形成威慑作用，如利用雨水口排污的处罚金额还需要制定更严罚则。《条例》对相关治水形成的工作机制还需要完善，如环责险、生态补偿、损害担责制度等相关内容。

　　二、修订《条例（送审稿）》的主要依据和过程

　　《条例（送审稿）》的修订，主要依据了国家《环境保护法》、《水污染防治法》《水法》《长江保护法（草案）》等法律，及《太湖流域管理条例》《江苏省太湖水污染防治条例》《江苏省水污染防治条例（草案）》《无锡市饮用水水源保护办法》等法律、法规、规章和文件；参考了银川、西安、南京、金华、中山等地的立法经验。

　　根据市人大常委会2020年度立法计划，今年3月，市生态环境局成立了以一把手局长为组长的立法工作领导小组及起草工作小组，制定了《条例》起草工作实施方案，组织专门力量开展起草工作。起草小组收集梳理国家、省级、市级层面各地水污染防治法律法规及文件，汇编成册，并以《条例》基本框架为蓝本，结合本市实际，形成了初稿。初稿向生态环境系统各派出机构和基层单位发函征求意见。4月，起草小组到基层单位、重点行业企业开展了调研，并召开市生态环境系统、基层单位、企业代表等多个层面的座谈会，广泛听取各部门、各单位的意见和建议。6月中旬，在市生态环境局网站、微信公众号公布全文，向社会广泛公开征求意见。对涉水主要4个相关市级部门（市政园林、交通运输、水利、农业农村）多次单独书面征求意见。9月，再次全面征求了市水利等17个部门、芦村等4家污水处理厂、市政集团等3家公司、以及生态环境系统局机关、各派出机构、基层单位的意见。5月以来，还邀请市人大环资城建工委、法制工委、市司法局和有关部门及法律人士多次召开立法起草工作协调会，逐条进行了梳理、论证和修改。在充分论证和深入研讨的基础上，会商吸纳各单位、各部门、社会各界反馈的建议和意见，并进一步进行修改完善，形成了现在的《条例（送审稿）》。

　　三、修订《条例（送审稿）》的主要内容

　　优化框架结构，开创性修订条文。从《条例》七章62条，增扩到78条，全条款保留未作改动的仅4条。当前条文内容充实、结构严谨、层次分明、条理清晰、逻辑严密、前后连贯，以“三水共治”为核心，水污染防治增加预防、控制、治理3个小节，增设了监督管理章节，进一步理顺各级政府、各职能部门、各排污单位（个人）在水环境保护中依法承担职责和责任，明确人大及其常委会以及广大人民群众依法享有知情和监督权利，注重调动社会各界共同发力，着力打赢打好碧水保卫战。

　　总体上，《条例（送审稿）》重点把握了以下五方面内容：

　　（一）注重政府及部门职责与监管体系的完善。从法律的高度建立事权清晰、职责分明的水环境保护统一监督管理体系。扩充政府职责（第四条）、政府目标责任制（第五条）、政府及部门上下级监督条款（第五十九条）；细化各涉水部门职责分工（第六、六十条）。完善水环境质量监测监控体系，明确县级市、区人民政府也应当建设和管理辖区内水环境质量监测监控体系（第六十一条）。贯彻习近平生态文明思想，新增山水林田湖草系统治理，城乡黑臭水体治理并依规处理清淤底泥（第五十二条）。借鉴《南京市水环境保护条例》，增设水资源管理、区域水环境保护方案及重要水体保护区划定（第三十九、五十一、五十五条）；新设生态环境部门执法要求（第六十四条）。根据机构改革，相应修改相关行政主管部门名称。根据《水污染防治法》等上位法将“工业污水”修改为“工业废水”。

　　（二）注重实操检验与法律制度的转换。总结我市多年来水污染防治工作，提炼经验，形成了一批实践证明有效的制度，在《条例（送审稿）》中予以明确，上升到法律层面。如我市首创推广的河长制，断面责任体系凝练成法律制度（第七条）、2009年被列入国家首批试点推行的环责险制度（第三十八条）、以及攸关绿色信贷的信用体系制度（第六十八条）。做好与长江、太湖流域及饮用水保护决定等地方性法规规章的衔接，并与近期出台的各类政策文件相承接，如加大饮用水源保护力度，将农村饮用水水源保护纳入条例（第四十条），注重饮用水水源应急措施的制定和响应（第四十七条）。增强“三水共治”内容，增加水生态修复治理和水环境安全管控内容，参照《江苏省水污染防治条例（草案）》，新增化学品生产等企业单位防止地下水污染措施及地下水水质监测（第四十九条）、重点排污单位工段用水、用电监控（第六十二条）；参照《南京市水环境保护条例》，新增建设单位水生态系统修复条款（第五十七条）；完善突发水环境事件管理，新增应急响应及处置、损失评估条款（第六十五、六十六条）。此外，还增加了涉危车罐清洗条款（第三十五条），突出从源头上加强水环境安全的源头管控。

　　（三）注重水污染控制与综合治理的并重。突出总量和浓度的“双控”及总量控制和削减计划的实施（第十七条、十八条）；完善环境影响评价制度，强化“三线一单”硬约束（第十九条第四款）。根据机构改革，调整入河排污口管理（第二十三条），推动排污口规范化整治（第二十四条）。参考《南京市水环境保护条例》，修改污水集中处理设施和污水管网建设（第二十五条），落实太湖地区主要水污染物排放限值、美丽河湖建设、提质增效攻坚等标准、文件的要求，明确城镇污水集中处理设施限期升级改造（第二十六条第二款）、鼓励配置人工湿地净化尾水（第三十二条）。完善工业废水预处理义务（第二十八条），新增污水集中处理设施运营单位应急处置要求（第三十三条）。根据新修订的《固体废物污染环境防治法》，修改并扩充污泥处置条款（第三十四条），明确医疗机构污水污泥按照危险废物进行处置。为弥补《条例》在农业农村、船舶等水污染防治内容的缺失，参照《江苏省水污染防治条例（草案）》，结合实际，突出精准治污，新增畜禽养殖、水产养殖及船舶等水污染防治条款，同时，借鉴《银川市农村环境保护条例》，加强农村污水集中收集、处理设施的建设与运行管理（第三十六、三十七条）。

　　（四）注重地方特点与前瞻创新的结合。新增水污染预防章节（第二章第一节），遵循《长江保护法（草案）》立法精神，完善生态环境风险预警报告机制，侧重国土空间规划与优化产业结构，新增产业升级和企业退出机制，鼓励绿色发展、绿色消费（第十二条至第十六条），以期做好河湖水域岸线的修复、保护工作（第五十六条），解决好退捕转产的民生问题（第五十八条），使《条例》更具指导性，框架更加具体丰满，真切起到规划引领作用，为打造美丽河湖“无锡样板”，弘扬亲水文化提供法制保障。为解决汛期我市污水管网污水外溢影响国省考断面水质，结合现状，新增管网养护条款，规范城镇（农村）污水管网低水位运行（第二十六条）。根据实践，充分运用水平衡核算等管理工具，新增工业聚集区管理机构可以通过水平衡核算等方式开展区域水污染防治工作，明确纳入水环境重点排污单位名录的需定期开展水平衡核算（第二十条）。

　　（五）注重主体责任与法律责任的健全。强调主体担责，明确排放水污染物的企业事业单位和其他生产经营者履行主体责任，预防、减少、治理水环境污染（第八条）。依据法律和行政法规的规定，增强环境执法的手段，增设违法行为承担的行政责任、刑事责任和民事责任，丰富法律责任的内容，提高行政处罚力度。新增水产养殖尾水超标排放、饮用水保护区内未批先建、饮用水保护区内超标排放水污染物的法律责任（第七十三至第七十五条）。加大违法成本，提高处罚金额的上限，对单位利用雨水口排污和城镇污水处理厂拒绝接纳污水的行为加强威慑（第七十一、七十二条）。吸纳生态环境损害赔偿制度内容（第七十七条），破解“企业污染，群众受害，政府买单”的困局，形成污染防治和生态保护修复的内在动力，及时、有效地修复环境污染和生态破坏。

　　此外，根据《环境保护法》等上位法规定，删除了排污费、区域限批、产业政策禁止行为的对应罚则、破坏生态行为及对应罚则等有关规定。

来源：无锡市司法局