关于《无锡市不动产登记条例修正案（送审稿）》的说明

　　根据《无锡市制定地方性法规条例》的有关规定，现对《无锡市不动产登记条例修正案（送审稿）》（以下简称《条例（送审稿）》）作如下说明：

　　一、修改《条例（送审稿）》的必要性

　　(一)适应法律法规变化的必然要求。2019年8月26日新修正的《土地管理法》明确了通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。2019年4月26日施行的《国务院关于在线政务服务的若干规定》和2020年1月1日施行的《优化营商环境条例》以及国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》等行政法规和规范性文件的出台对加强部门协作、电子证照的法律效力、压缩不动产登记办理时间等作出了新的规定。2019年5月1日施行的《江苏省不动产登记条例》对登记受理时限、不动产权属证书或登记证明的介质形式等也有了新的规定。

　　（二）遵循与上位法一致性原则的基本要求。作为地方性法规，其规定内容必须符合上位法精神，可以在上位法框架内结合地方特色将具体内容细化，从而更具可操作性，这是地方立法必须遵循的一致性原则。《条例》在制定时本着便民利民的原则将部分登记类型申请程序予以简化，后经全国人大审查反馈，相关条款与上位法规定不相一致，需要修改完善。

　　（三）无锡不动产登记特色实践成果固化的现实要求。作为我省乃至全国地级市中的第一部不动产登记法规，《条例》自2018年8月1日施行后，对登记一线具有指导性意义，为无锡市不动产登记事业的发展增加了一层强有力的法治保障，使之在全省、全国保持着一贯的领先地位。近两年，为响应国家“放管服”改革要求，深入推进“互联网＋政务服务”，市自然资源和规划局主动提高要求，陆续推出缩短登记受理时限、上线不动产电子证照、实现线上抵押登记等创新举措，需要在地方性法规中对登记实践形成的特色成果予以固化、推广。

　　鉴于此，需对《条例》中部分内容进行修改完善，使之更加符合国家新时期倡导优化营商环境对不动产登记提出的新要求以及无锡市特色实践现实需要，更具有适时性和科学性。

　　二、修改《条例（送审稿）》的主要依据和过程

　　本次《条例》的修改，主要依据了《物权法》、新修正的《土地管理法》等法律以及《不动产登记暂行条例》、《国务院关于在线政务服务的若干规定》、《优化营商环境条例》等行政法规，参考了《江苏省不动产登记条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》以及天津、广州等地关于不动产登记方面的法规和规范性文件。根据市人大常委会立法工作计划，《条例》被列为2020年度立法计划修改项目。2020年2月，市自然资源和规划局成立了《条例》修改工作领导小组，下设协调组和起草组，组织召集全市不动产登记系统优秀人才开展修改工作。为保证修改工作高标准、高质量地如期完成，起草组加紧搜集、整合涉及不动产登记的各类法律法规、规范性文件等，于3月初形成49篇共445页的修改参考资料汇编，为修改工作奠定了坚实的法制基础。起草组通过召开2次修改工作视频会议，对《条例》进行逐条审查、反复斟酌，力求在上位法规定和地方特色之间谋得平衡，经过4次不断的修改完善，形成了《条例（初稿）》，并在市自然资源和规划系统内部征求意见。3月20日，市人大法工委、环资工委、市司法局、市自然资源和规划局召开了研讨会议，对《条例（初稿）》进行了逐条梳理、论证，对修改工作应把握的基本原则、框架、以及具体条文的表述提出了专业而精准的意见。会后，起草组根据相关意见再次修改，形成了《条例（征求意见稿）》,并向相关市级机关单位和社会大众公开征求意见。结合各界的反馈意见，对《条例（征求意见稿）》作了进一步修改。4月26日，市人大法工委、环资工委、市司法局、市自然资源和规划局再次召开研讨会议，对《条例（征求意见稿）》进行了认真会商和探讨。5月9日，市人大法工委、环资工委、市司法局、市自然资源和规划局召开第三次研讨会议，对即将提交市政府的《条例（送审稿）》进行了再次会商。会后，起草组根据会商意见作了进一步修改，在此基础上，形成了现在的《条例（送审稿）》。

　　三、需要说明的有关问题

　　《条例（送审稿）》共七章、七十一条，主要依据全国人大审查的反馈意见，根据与上位法一致性、科学性、法治性、适时性、问题导向性原则，对部分共有人申请登记的适用情形、公告的适用情形及期限、不动产抵押范围、预告登记、更正登记、撤销登记、法律责任等方面进行了修正。同时积极响应国务院“互联网＋政务服务”改革的要求，增加电子证照的相关条文，根据国务院办公厅文件精神，进一步压缩登记受理时限,让老百姓感受到更加高效便捷的登记服务。

　　（一）关于部分共有人申请登记适用情形的调整

　　本次《条例》修改严格依据上位法，将原来因不影响其他共有人权益而可以适用部分共有人申请登记的兜底条款删去，因能由部分共有人提出登记申请的情形需法定明确，不应该由登记机构自行判断。删去该内容，既是遵循法律规定，也是规范登记行为，防止登记机构自由裁量而影响权利人的隐形利益（第九条）。

　　（二）关于公告有关事项的调整

　　为了与上位法保持一致，对不动产登记的公告制度进行了相应的修改，将涉及国家秘密的登记事项作为公告适用的排外情形予以规定，同时删去了撤销登记需要公告的情形，

　　并且将该条规定的所有事项公告的期限统一明确为不少于十五个工作日，在登记事项记载于登记簿前听取利害关系人或社会公众的意见，最大限度地排除可能不正当的申请事项，公告期满无异议或者异议不成立的，登记机构应当及时将登记事项及时记载于不动产登记簿（第十四条）。

　　（三）关于电子证照效力的明确

　　我国实行的是不动产登记发证制度，《不动产登记暂行条例》中规定的不动产权属证书或者登记证明的介质仅有纸质一种。《国务院关于在线政务服务的规定》中明确了电子证照和纸质证照具有同等法律效力，可以作为办理政务服务事项的依据。《条例（送审稿）》中将特定情形可以不发证的规定予以修改，依据行政法规，规定登记机构可以核发纸质或者电子介质的不动产权属证书或者登记证明。在《条例（送审稿）》中对电子证照的效力予以肯定，更有利于不动产电子证照的应用和推广（第十六条）。

　　（四）关于登记受理时限的调整

　　为贯彻落实国家优化营商环境的要求，响应省厅“3550”改革的工作部署，依托不动产集成服务优势，《条例（送审稿）》将登记受理时限从十个工作日修改为五个工作日，进一步提升服务效能，为优化营商环境贡献不动产登记力量。同时参照《江苏省不动产登记条例》，增加在30个工作日内办结的几类特殊情形，更加符合实务操作，利于登记机构开展工作（第十七条）。

　　（五）关于集体土地所有权登记申请主体的规范

　　《条例（送审稿）》对于集体土地所有权登记申请主体范围进行了合法界定，不再局限于首次登记，而是与《不动产登记暂行条例实施细则》及《江苏省不动产登记条例》保持一致，将适用范围扩大至涉及集体土地所有权的登记。此次的修改将有利于规范集体土地申请登记的行为，进一步保护农民集体的权益（第二十九条）。

　　（六）关于不动产抵押范围的界定

　　原《条例》出于对当时集体土地不能单独抵押的考量单独列明了“国有建设用地使用权”可以办理不动产抵押登记。2019年新的《土地管理法》施行，成为集体经营性建设用地可以处分的法律依据，因此，《条例（送审稿）》依据《物权法》、《土地管理法》等法律，对不动产抵押的范围重新予以界定（第四十条）。

　　（七）关于预告登记、转移登记中涉及单方申请内容的删去

　　不动产登记以双方申请为原则，单方申请适用的情形需要法定设置。《条例》原第四十八条规定预购商品房的预购人可以单方申请预告登记,原第四十九条规定购房人可以单方申请国有建设用地使用权和房屋所有权转移登记。其初衷在于便民利民，意在避免出现房地产开发企业不配合购房人申请登记的情形，而影响购房人的合法权益，但忽略了合法性这一基本要求，现予以删去，防止因这些规定额外增加登记风险（原第四十八条、原第四十九条）。

　　抵押权预告登记转抵押权登记应当由双方当事人共同申请。一方面，当抵押权预告登记转抵押权登记时，抵押权才真正设立。根据《不动产登记暂行条例》第十四条的规定，设定抵押权申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。另一方面，根据《物权法》第二十条预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。故设立抵押权时，不宜由抵押权预告义务人（即购房人）单方申请预抵押转现。基于上述理由，《条例（送审稿）》规定了当事人应当申请抵押权预告登记转抵押权登记。（第四十八条）。

　　（八）关于不予更正登记适用范围的界定

　　上位法中并没有规定不予更正的适用范围，原《条例》中的相关规定似有缩小范围之嫌，因此，此次修改依据《物权法》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》等，准确定义了不予更正的适用范围（第四十九条、第五十条）。

　　（九）关于撤销登记的删去

　　因上位法中并没有撤销登记这种登记类型，现将《条例》中相关条款予以删去，对于登记簿错误的情形，登记机构采取的救济手段要有法可依，有理有据（原第五十四条）。

　　（十）关于当事人法律责任的界定

　　否定性评价的设立有着严格的程序规定和立法层级要求，本次《条例》修改严格依据上位法，并学习研究了其他省市的相关规定，对申请人的法律责任设置依据《不动产登记暂行条例》，并参照《不动产登记暂行条例实施细则》、《江苏省不动产登记条例》，明确了针对伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明可以由不动产登记机构或者公安机关依法予以收缴，有违法所得的，依法没收违法所得等内容（第六十七条、第六十八条）。

来源：无锡市司法局