一、起草《条例修正案（送审稿）》的必要性和重要性

　　轨道交通涉及面广、综合性强、关联度高、带动作用大，对于促进经济增长、改善人居环境、提高人民生活质量具有重要的作用。在市委、市人大、市政府的高度重视下，《无锡市轨道交通条例》（以下简称《条例》）于2014年1月1日起施行，对于优化城市空间布局、增加城市承载能力、改善城市居民出行条件、促进城市经济社会发展等方面发挥了显著作用，取得了明显的经济效益和法律效果。根据规划，未来我市将构建“8+1支”的城市轨道交通骨干网络，线网规模约297公里。随着城市轨道交通高质量发展工作的推进，轨道交通运输业在迅速发展的同时，出现了一些新情况和新问题，轨道交通管理需要适应新形势和新要求，亟需与之相适应的法律法规来规范和引导。因此，修订《条例》是城市高质量发展的需要，势在必行。

　　二、起草《条例修正案（送审稿）》的主要依据和过程

　　《条例修正案（送审稿）》起草，主要依据是：《城乡规划法》、《物权法》、《铁路法》、《行政处罚法》、《江苏省城乡规划条例》等法律法规；参考了《城市轨道交通运营管理规定》、《无锡市城乡规划条例》、《上海市轨道交通管理条例》、《南京市轨道交通条例》、《苏州市轨道交通条例》等部门和地方法规。

　　2019年，市轨道办（地铁集团）在市人大和市司法局指导下先后开展《无锡市轨道交通条例》立法后评估工作和修改调研工作。2020年2月初，正式启动该项立法工作，成立了立法领导小组和工作小组，制定了详细的立法工作计划，完成了《<无锡市轨道交通条例>修改立法参考依据》。在市人大和市司法局的带领下，多部门参与立法调研，吸收先进经验，形成了初步修改意见。并向市国资委、市交通局、市公安局、市住建局、市城管局、市自然资源和规划局、市水利局、市政园林局、市残联、市总工会、市退役军人局、交通产业集团、铁路无锡站和社会公众征求意见。市轨道办（地铁集团）在市人大和市司法局的指导下，先后组织召开了3次条例修编协商会议，结合法律法规和相关部门、社会公众意见进行反复修改，最终形成《条例修正案（送审稿）》。

　　三、《条例修正案（送审稿）》修改的主要内容

　　《条例修正案（送审稿）》共七章，六十四条，调整原《条例》的适用范围，前瞻性的为锡澄、锡宜城际轨道交通的运营管理提供依据；深化安全保护区管理，进一步明确涉及安全保护区的地块出让、划拨以及安全保护区内建设项目管理措施；扩充乘客禁止行为，优化行政执法，根据《行政处罚法》关于现场处罚的规定结合违规行为的严重程度，划分为补足票款和五十元以上的罚款。

　　（一）关于条例适用范围（第六十二条）

　　《条例》第三条适用范围仅指地铁、轻轨等轨道公共客运系统，不包含城际轨道交通系统。随着锡澄城际轨道交通（S1 线）的开工建设、锡宜城际轨道交通（S2线）前期研究工作的推进，城际轨道交通进入高速发展期。2024年锡澄城际轨道交通（S1线）将完工试运营，到时将面临城际轨道交通运营管理依据的法律规定缺失问题。

　　为解决这一问题，《条例修正案（送审稿）》前瞻性的将包括城际轨道交通系统等本市属地运营的其他采用专用轨道导向运行的城市公共客运系统参照本条例执行，为城际轨道交通运营管理提供了依据。

　　（二）关于安全保护区的管理

　　1.关于安全保护区地块出让的问题（第二十四条）

　　《条例修正案（送审稿）》将轨道交通安全保护区管理启动时间从建设项目实施阶段提前至地块出让/划拨阶段，尽可能将地铁对地块的影响因素在出让/划拨前进行明确，增加“公开出让、划拨土地涉及轨道交通安全保护区的，在土地公开出让、划拨前，市自然资源和规划行政管理部门应当征求轨道交通经营单位的意见，确保规划线路可实施和轨道交通建设、运营的安全。”

　　2.关于特别保护区内同步规划设计项目的问题（第二十七条）

　　为了提高土地综合利用率，《条例修正案（送审稿）》进一步明确了与轨道交通同步规划、同步设计的建设项目可以进入轨道交通特别保护区。

　　3.关于增强安全保护区技术评估、实施管控的问题（第二十八条）

　　《条例修正案（送审稿）》对安全保护区内施工前的保护方案制定与评估，施工时的安全监控提出更加明确的要求，进一步阐明了安全保护区内各方的权利义务和责任。

　　（三）关于行政执法

　　1.关于影响轨道交通运营秩序和环境卫生行为的扩充（第四十一条）

　　交通运输部《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》于2020年4月1日起实施，对乘客乘车行为提出了规范，明确了七条禁止乘客影响轨道交通运营秩序的行为；此外，随着电子信息的发展，在轨道交通设施内的推销行为多以扫描二维码的形式进行，不限于《条例》中的“兜售商品或者派发印刷品”的形式。《条例修正案（送审稿）》对前述影响轨道交通运营秩序和环境卫生行为进行了扩充，便于轨道交通经营单位对违反规定的行为进行制止或者处罚。

　　2.关于对乘客违规使用乘车票证的行为、影响轨道交通运营秩序和环境卫生行为的处罚问题（第五十六条、第五十九条）

　　《条例》中对乘客违规使用乘车票证的行为“处以全程票价十倍罚款”，目前是七十元；对影响轨道交通运营秩序和环境卫生行为的处罚起点按行为方式分为五十元、一百元、三百元和五百元四个等级。《行政处罚法》第三十三条关于当场处罚的简易程序规定“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”《条例》中对乘客违规使用乘车票证行为、影响轨道交通运营秩序和环境卫生行为的处罚金额不适用于《行政处罚法》的当场处罚的简易程序，不便于轨道交通运营单位制止或者处罚此类行为。

　　《条例修正案（送审稿）》本着“以乘客为本”的理念，从便于现场执法的角度出发，对非故意的违规使用乘车票证行为要求乘客补齐票款，对伪造、变造优惠乘车票证等故意行为处以五十元罚款；对影响轨道交通运营秩序和环境卫生行为的处罚起点设定为五十元。

　　四、需协调明确的问题：对安全保护区内违规行为的行政执法

　　安全保护区内未征求轨道交通经营单位意见擅自施工、拒绝轨道交通经营单位进行安全监督、未按照安全保护方案进行施工的违规行为或者其他可能危及轨道交通设施安全的行为，往往对轨道交通造成直接的安全隐患，需要在尽量短的时间内，由综合执法部门来快速处置。原《条例》将上述违规行为的行政处罚，分别交由城市管理行政管理部门、建设行政管理部门和其他行政管理部门。建议尽量明确一个部门进行综合执法以提高违规处置效率、减少安全风险；如保留多部门分别按各自职能范围进行执法的模式，建议明确执法范围的分工细则。

来源：无锡市司法局