各市（县）、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：

　　为深入贯彻落实国家和省主体功能区规划相关要求，根据《省政府办公厅关于建立健全主体功能区建设推进机制的指导意见》（苏政办发〔2017〕7 号）精神，结合无锡自身建设发展实际需求，抓紧建立健全无锡市主体功能区建设推进机制，加快构建集约高效科学发展的新格局，为“十三五”期间高水平全面建成小康社会、建设“强富美高”新无锡提供有力支撑，特制定本意见。

　　一、明确总体要求

　　全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，牢固树立并自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，适应把握引领经济发展新常态，以供给侧结构性改革为主线，以全面深化改革为动力，以生态环境综合治理为突破口，坚持聚焦创新、聚力富民，统筹空间衔接体系和实施保障体系，建立健全多层面合力、高效率实施、全时空管控的主体功能区建设推进机制，着力形成科学合理的城镇化格局和生态安全格局，为建设“强富美高”新无锡奠定坚实基础。

　　——坚持统筹协调，改革创新。充分对接国家和省“一带一路”、长江经济带、长三角城市群、新型城镇化等重大发展战略，进一步理顺主体功能区建设体制机制，调整完善制度安排，围绕优化产业发展空间布局、促进城乡区域协调发展、推动公共服务资源均衡配置、提升生态文明建设水平等重点领域，注重区域政策和行业政策的集成创新、相互支撑、协同推进，全面提高政策实施成效。

　　——坚持因地制宜，分类调控。立足各类主体功能区功能定位和发展方向，把握不同区域资源禀赋和阶段特征，实施差异化政策导向、评价标准和精准管理，着力增强优化开发区域中优化提升区域的核心竞争能力，促进重点拓展区域的新型工业化进程，稳定适度发展区域的经济发展水平，增加限制开发区域的生态供给，落实禁止开发区域的监管要求。

　　——坚持放管并重，提高效率。注重投资支持等激励政策与空间管制等约束措施相结合，明确鼓励、限制和禁止性政策导向，有效引导不同区域按照主体功能区定位，进一步优化空间结构，规范开发行为，实现总体战略与空间布局、发展目标与自然本底、短期计划与远景发展深度融合，促进城乡、区域、人口、经济、资源环境的协调发展。

　　——坚持政府引导，共建共享。充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，切实厘清各级政府的职责分工，进一步强化政府法治规范和政策导向作用，科学引导市场主体行为和资源要素配置方向，积极吸纳社会公众广泛参与和有效监督，逐步完善国土空间科学开发的利益导向和共建共享机制。

　　二、推动协调融合发展

　　按照加快推进生态文明建设要求，促进生态环境治理与主体功能区建设协调融合发展。强化环境分区管治和政策引导，明确治理保护措施和重点方向，进一步严格环境监管和责任追究，切实维护生态安全，改善环境质量。

　　（一）修复生态保护系统。强化生态红线区域管控机制，将无锡市主体功能区实施计划中确定的禁止开发区域纳入生态红线区域进行严格管理，确保区域内环境质量不降低。根据国家和省统一部署，开展资源环境承载能力评价，编制资源环境承载能力监测预警报告，研究建立对超载地区的预警提醒、监督考核和责任追究等长效机制。稳步开展自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等类别的禁止开发区域功能重组和管理体制改革，积极创建国家公园。开展气候变化影响评估，完善自然灾害监测预警、分析评估、处置救援、社会动员、舆论引导等体系。积极融入扬子江城市群、宁杭生态经济发展带规划建设，培育若干绿色生态发展廊道。加强水污染防治，推进河湖水环境综合整治，改善水环境质量。

　　（二）加强环境综合整治。优化开发区域中优化提升区域全面深入实施节能减排，执行更加严格的污染物排放标准，明确大气环境质量底线，推进以长江、太湖和城市水利污染为核心的河湖水环境综合治理，落实河长制管理全覆盖，严格污染场地开发利用和流转的审批，积极开展应对气候变化工作，有效化解资源环境瓶颈制约；重点拓展区域实行主要污染物排放总量控制制度，实施工业污染源全面达标排放计划，大力开展大气、水、土壤、重金属、噪声等环境综合整治，严格危化品环境管理，强化环保基础设施建设，改善区域环境质量；适度发展区域稳定农业空间布局，分类推进农用地保护与修复，严格控制农业面源污染，加大工矿企业污染治理力度，大幅降低污染物排放总量。禁止开发区域实施依法管理、强制保护，依法关闭或限期迁出所有污染排放企业，恢复和维护区域生态系统功能，保持环境质量的自然本底状况。

　　（三）严格产业环境准入。优化开发区域中优化提升区域实行更加严格的产业准入环境标准，新建项目清洁生产达到国内先进水平，新建产业园区达到生态工业园区建设标准，现有园区通过循环化改造逐步达到省绿色升级示范工业园区要求；重点拓展区域根据生态环境容量逐步提高产业准入环境标准，把区域资源环境承载能力作为承接产业转移的重要依据，新建项目清洁生产水平高于国家标准；适度发展区域控制工业规模，禁止高污染、高水耗、高耗能的产业进入，推动传统制造业转型升级，积极发展无污染的高新技术产业，促进现代农业、旅游休闲与生态保护协调发展。禁止开发区域严禁一切与主体功能定位不符的产业发展。

　　（四）强化资源环境管理。优化开发区域中优化提升区域须严格按照节能和节水标准，进一步优化城市功能分区，加快发展绿色低碳经济，新建建筑全部执行二星级及以上绿色建筑标准，严格落实海绵城市和装配式建筑相关要求，维护城市群生态保护空间；重点拓展区域根据资源环境承载能力合理确定城市空间开发格局，注重维持基础生态用地和城市绿地系统，科学开发配置水资源，强化环境风险评估和风险防控，切实降低居民健康风险；适度发展区域明确开发边界，保护和修复生态湿地，严格控制水资源开发利用。禁止开发区域严格禁止不利于水生态环境保护的水资源开发活动，促进各类生态系统碳汇功能稳步提高和长期保存。

　　（五）创新生态补偿机制。建立健全自然资源资产产权制度和自然资源开发使用评估机制。深化生态补偿机制，完善生态补偿办法，建立健全生态保护责任分工、实际成效与资金分配、资金返还挂钩的激励约束机制。实施排污许可“一站式”管理，完善排污许可证管理办法，禁止开发区域一律不发放排污许可证。推动优化开发区域的碳排放需求与禁止开发区域碳汇能力对接。根据国家和省统一部署，贯彻落实国家和省级环境税费改革的相关要求。

　　三、完善配套政策体系

　　按照推进主体功能区要求，围绕常住人口基本公共服务均等化，统筹安排财税、金融、投资、产业、土地、人口等政策制度，加快构建系统完善、供给有效、落实严格的保障体系。

　　（一）加强财政金融支持。积极争取上级财政部门一般性转移支付规模和比重，合理确定转移支付系数，加大对划入生态红线地区和经济薄弱地区转移支付力度。跨地区且对其他地区影响较大的公共服务事项，根据财政事权与支出责任情况，给予相应转移支付。落实财政奖补政策，重点加大自然保护区等禁止开发区域生态保护投入力度。研究制定支持农业转移人口市民化的财政政策措施，进一步增强市（县）、区政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力，积极争取省级财政对优化开发区域根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素给予奖励。改革财政扶贫资金管理，全面建立精准扶贫机制，提高对划入生态红线地和经济薄弱地区基本公共服务保障能力。调整完善金融管理政策，促进金融资本对符合主体功能定位的项目精准扶持，提高针对困难群体金融服务水平。

　　（二）调整投资结构方向。健全与主体功能区相适应的投资管理体制，严格限制不符合主体功能定位的项目审批、核准和备案。优化开发区域中优化提升区域重点支持国家和省级重点技术创新、基础研究和科技服务等平台载体建设，对具有竞争优势和市场潜力的高技术产业、现代服务业、先进制造业给予优先安排；重点拓展区域侧重于产业结构调整和改善基础设施的引导，支持产业提升和技术改造，支撑经济和人口集聚；适度发展区域严格控制大规模高强度工业开发和城市化开发，重点引导发展无污染的高新技术产业、现代农业、特色文化、旅游休闲业。除文化自然遗产保护、森林防火、应急救援和必要的旅游基础设施外，严格控制禁止开发区域基础设施建设投入，新建铁路、公路等交通基础设施严禁穿越自然保护区核心区。

　　（三）完善产业支持政策。根据国家和省统一部署，研究编制主体功能区产业发展指导目录，建立健全差别化的投入产出效率、技术工艺装备水平、产值综合能耗、环境容量、发展潜力和带动效应等产业准入门槛，探索实行限制开发区域产业负面清单管理制度，禁止新建产能过剩行业新增产能项目。重大工业项目原则上依次优先布局在重点拓展区域和优化提升区域，严格控制限制开发区域新建对生态环境可能造成影响的项目，加快淘汰限制开发区域现有重污染产能，推动禁止开发区域不符合主体功能定位的产业限期退出或跨区域转移。提高优化提升区域产业国际竞争力，深度融入全球创新网络，重点发展智能制造和知识密集型服务业，打造智慧互动的城市服务经济。加快重点拓展区域新型工业化进程，积极开展智能绿色改造升级，布局建设战略性新兴产业和先进制造业集群，着力发展生产性服务业，加大工业和生活污染物、废弃物处置处理能力，有效防止生产生活污染向禁止开发区域扩散。推动适度发展区域因地制宜发展都市工业、现代农业和休闲观光产业，提高镇域经济发展活力。加强禁止开发区域产业监管，允许保持适度的旅游和农业活动，确保污染物“零排放”。

　　（四）强化国土分域管理。建立国土建设用地总量控制机制。分解落实建设用地规模控制指标，明确建设用地总量控制上限。严守耕地保护红线，实行山体资源特殊保护，严格划定城市开发边界和永久基本农田，完善激励约束保护制度，实行数量管控、质量管理和生态管护。深入开展节约集约用地“双提升”行动，人均城镇工矿用地控制在国家和省规定的范围内，严格控制单位地区生产总值建设用地强度。逐步减少开发强度高的地区新增建设用地规模，探索开展建设用地减量化试点。积极参与省内研究制定苏南地区、沿京杭大运河等重点区域国土空间优化整合方案。优化提升区域严格控制开发强度，继续推进工业集中、产业集聚、用地集约，注重盘活存量建设用地，推进新增建设用地逐年下降，提高建设用地产出效率；重点拓展区域合理控制开发强度，适当增加建设用地规模和新增建设用地指标，合理安排城镇建设用地，统筹安排基础设施建设用地，积极引导产业集群发展和用地集中布局；适度发展区域优化工农业生产空间布局，健全农用地结构，确保城郊农业用地特别是“菜篮子工程”用地不被侵占。

　　（五）优化人口空间布局。以人的城镇化为核心，健全完善以居住证为依据的基本公共服务提供机制，研究制订财政转移支付、地方预算内投资安排、建设用地新增指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策，促进城乡建设、就业转移和人口集聚有机衔接。引导优化开发区域中优化提升区域有序推进农业转移人口市民化，加快高端人才集聚，优化布局公共资源并与周边区域联动发展，构建与发展阶段、发展需求相适应的人力资源结构；重点拓展区域进一步放开落户限制，推动非户籍人口在城镇落户，引导吸纳禁止开发区域人口转移，促进基本公共服务设施布局、供给规模与人口分布、人口规模相匹配；完善适度发展区域的公共基础服务设施建设，发展壮大特色产业、生态环保产业，促进农业转移人口就近就地市民化。

　　四、健全考核评价体系

　　围绕不同主体功能区发展导向，构建差别化的绩效评价体系，完善分区考评制度，强化考核结果应用，激励不同区域按主体功能区要求建设发展。

　　（一）开展分类指导评价。根据国家和省统一部署，按照差别对待、突出重点、务实可行的原则要求，探索制定主体功能区分类考核评价体系。优化开发区域中优化提升区域研究实行与率先转变经济发展方式相适应的绩效评价，强化提高效益、优化结构、创新发展、降低消耗、保护环境及公共服务供给质量等方面的评价，弱化经济增长、投资增速等方面的评价；重点拓展区域研究实行提升新型工业化城镇化发展水平的绩效评价，综合考量经济增长、产业结构、城镇化质量、生态环保、公共服务等方面，突出吸纳人口转移、提高产业附加值、促进基本公共服务均等化和生态风险防控等方面的考核；适度发展区域研究实行生态经济发展的绩效评价，加强农业可持续发展、新农村建设、镇域经济等方面的评价，完善城镇与生态相关的经济指标评价体系。禁止开发区域按照保护对象确定评价内容，探索考核依法管理、景观格局、生态修复、环境质量等领域，不考核经济指标。

　　（二）强化考评结果运用。根据国家和省统一部署，研究建立主体功能区年度考核评价制度，考核结果纳入各级领导干部考核评价体系。禁止开发区域考核评价结果纳入所属行政区进行综合评价。探索开展主体功能区离任责任审计，实施主体功能区生态环境损害责任终身追究，任期内资源过度消耗、环境质量明显恶化，造成严重后果的，依法依纪严肃追究地方党委、政府领导成员和相关责任人的责任。

　　五、构建空间衔接机制

　　充分发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，以主体功能区规划（实施计划）为基础统筹各类空间性规划，完善空间开发体制机制，促进各类空间规划的衔接协调。

　　（一）调整优化空间结构。把空间结构调整作为转变经济发展方式的重要内涵，构建城镇、农业、生态三类空间划分技术标准体系。综合考虑行政边界和自然边界，以主体功能定位为依据，明确三类空间的结构范围及管控方向，加强对生产力布局和资源环境利用的空间引导与约束。

　　（二）推进空间衔接协调。编制实施重点区域规划、专项规划以及产业发展规划，应加强与市主体功能区实施计划的衔接；布局重大项目，应主动开展主体功能区适应性评价，确保符合主体功能定位。以城镇、农业、生态三类空间为平台，促进各类规划空间衔接，城镇规划应依据开发强度、目标和城镇空间范围，划定城镇建设用地增长边界，细化城镇体系、产业发展、公共服务、基础设施、生态环境保护等具体空间功能布局；土地规划应按照建设用地总量和开发强度双控要求，在三类空间布局大框架下调整各类用地指标分配方案。城市开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线等管制分区和边界划定，应与三类空间相互衔接。

　　（三）完善功能调整机制。根据国家和省统一部署，探索建立主体功能区基础数据库，全面反映地理空间、自然本底、经济发展、人口分布、基础设施、生态资源等各方面情况。依托互联互通的地理空间信息基础平台，完善国土空间监测系统，作为考核评价的重要参考。探索制定区域主体功能动态调整标准，适时开展功能转换。

　　（四）建立空间治理体系。以市主体功能区实施计划为基础，认真参与省级空间规划研究编制工作，根据要求适时开展市级空间规划研究，推动市县“多规合一”和规划体制改革，加快构建有利于国土空间科学开发和高效利用的空间规划体系。以市（县）、区为单元，探索构建以空间规划、用途管制、自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等为主要内容的空间治理体系。

　　六、加大实施保障力度

　　发挥主体功能区实施计划的战略性、基础性和约束性作用，进一步加强组织协调，明确责任分工，开展监督检查，广泛凝聚各方面力量，确保主体功能区建设成效。

　　（一）加强组织领导。建立市推进落实主体功能区战略部门联席会议制度，分管副市长担任召集人，市各相关部门和单位为成员，联席会议办公室设在市发展改革委，专题部署、协调推动主体功能区推进机制建设，重大问题及时向市委、市政府报告。各地区要建立相应的工作组织推进机构，积极探索符合地方实际的主体功能区建设路径，规范空间开发秩序，优化提升发展空间。市各相关部门要结合自身职能和工作实际，明确责任处室和专门人员，采取扎实有效措施，共同推动主体功能区建设。

　　（二）推进制度建设。深化开展主体功能区制度体系研究，切实将主体功能区建设落实到位。加快推进资源消耗、环境质量、生态保护红线管控的统计监测核算制度建设，构建跨区域、流域红线管控预警与信息联动机制。研究建立主体功能区实施计划评估与修订制度。

　　（三）营造良好环境。鼓励和支持具有典型代表性的市（县）、区争取开展省级以上主体功能区建设试点示范，探索分类推进机制，着重解决创新发展、转型发展、可持续发展重大问题，强化在区域分工的功能作用。加强主体功能区建设宣传，依托各类媒体及时公布推进情况，提高社会参与专业化水平。开展主体功能区战略实施情况监督，重点强化配套政策出台、考评制度制定落实以及体制机制创新等情况的跟踪分析研究，不断解决新情况新问题。

           无锡市人民政府办公室

　　         2017年7月27日

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