市政府办公室关于发展壮大新型农村集体经济

促进农民共同富裕的实施意见

锡政办发〔2022〕61号

各市（县）、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：

　　为贯彻落实《省政府办公厅关于进一步加强农村集体资产监督管理促进新型集体经济高质量发展的意见》（苏政办发〔2022〕46号）和《关于发展壮大新型农村集体经济促进农民共同富裕的实施意见》（苏委农办〔2021〕17号）精神，根据无锡实际，现就进一步巩固提升我市农村改革和发展成果、促进农村集体经济发展壮大和农民增收致富、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，认真落实习近平总书记对江苏工作重要讲话指示精神，围绕走在率先实现社会主义现代化最前列的目标定位，坚持以人民为中心的发展思想，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，主动融入新发展格局，持续深化改革创新，不断激发农村资源要素活力，积极探索新型农村集体经济发展的无锡路径，着力推动农村集体经济高质量发展和乡村全面振兴，促进农民农村共同富裕，奋力谱写“强富美高”新无锡现代化建设崭新篇章。

　　（二）基本原则

　　——坚持党的领导，统筹发展。坚持把党的全面领导贯穿发展壮大新型农村集体经济全过程，把发展壮大新型农村集体经济与全面推进乡村振兴、引领农民群众实现共同富裕等紧密结合起来，努力构建与农业农村现代化相适应的新型农村集体经济长效发展机制。

　　——坚持以城带乡，优先发展。以市场化为导向，构建城乡融合发展、镇村共同发力、社会积极参与的集体经济多元化发展格局，强化资金投入、要素配置、项目建设、公共服务、人才配备等方面政策供给，全力推动农村集体经济持续健康发展。

　　——坚持一村一策，因地制宜。立足区位条件和资源禀赋，因地制宜、因村施策，在巩固提升传统发展路径基础上，拓展农村集体经济发展新领域，创新农村集体经济发展新模式。

　　——坚持发展为民，共同富裕。坚持家庭承包经营基础性地位，尊重农民主体地位，保护小农户生产经营自主权，保障农民群众土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益，构建集体经济发展与农民增收的联结机制，让农民成为新型农村集体经济发展的积极参与者和直接受益者，引领广大农民群众走向共同富裕。

　　（三）目标任务

　　在巩固提升现有农村集体产权制度改革成果和资源发包、物业租赁、资产经营等传统发展路径的基础上，持续激发集体经济发展新动能，积极探索集体经济发展新路径，实现新型农村集体经济高质量发展，带领广大农民群众实现共同富裕。到2025年，全市村均集体年经营性收入达到800万元，所有村集体年经营性收入达到50万元。

　　二、巩固农村改革和发展成果

　　（四）规范股份经济合作社运行。根据财政部《农村集体经济组织财务制度》和农业农村部《农村集体经济组织示范章程（试行）》，结合本地实际，通过成员（代表）大会全面修订完善股份经济合作社章程，规范“三会”运行、成员管理、资产管理和财务管理，明确成员权利义务、股权设置、公开制度和收益分配制度，探索建立股份经济合作社职责事务清单和监管负面清单。新一轮产权制度改革前成立的股份经济合作社按新的规范要求完成“二次股改”，进一步完善资产量化、成员界定、股权设置和证书发放并完成变更登记。股份经济合作社弥补以前年度亏损后的可分配收益，除按章程确定的计提比例提取公积金、公益金外，应当根据成员（代表）大会讨论通过的收益分配方案向股东分红。〔责任单位：市农业农村局，各市（县）、区〕

　　（五）深化集体产权制度改革。支持银行机构拓宽农村资产抵押质押物范围，依法开展农村承包土地的经营权、农村集体经营性建设用地使用权、林权抵押贷款以及保单、农机具和大棚设施、活体畜禽、圈舍、养殖设施等抵押质押贷款业务。积极开展集体资产股份有偿退出、继承、抵押、担保贷款等试点，各市（县）、区在试点基础上研究出台集体资产股份有偿退出、抵押、担保贷款办法及配套政策，指导农村集体经济组织制定集体资产股份继承办法。建立集体经济组织成员和集体资产股权动态更新机制，在集体经济组织管理系统中实现对成员、股份、分红等信息的同步登记更新。〔责任单位：市农业农村局、市地方金融监管局、人民银行无锡市中心支行、无锡银保监分局，各市（县）、区〕

　　（六）拓宽资产增值空间。鼓励市（县）、区或镇（涉农街道）采取竞争性方式选择收益相对较高、风险相对较低的金融机构供村集体存放存量资金；支持有条件的村集体在程序到位、风险可控的基础上通过资金入股、资本运作等方式积极稳妥参与市场竞争性领域投资；支持村集体利用集体留存部分的土地补偿款、拆迁补偿款购买优质商业配套设施、标准厂房等物业或受让土地等经营性资产。探索建立政府拨款、减免税费等形成资产的移交办法。市级制定《关于加强农村集体资产流转交易管理的实施意见（试行）》，以市（县）、区或镇（涉农街道）为单位建立集体资产流转交易政府指导价制度和价格动态调整机制，在有条件的地区推行租金先付后用。〔责任单位：市农业农村局、市地方金融监管局、无锡银保监分局，各市（县）、区〕

　　（七）推动存量资产更新升级。农村集体资产监管平台和产权交易平台数据应进尽进，建立闲置资产清单，纳入平台预警，推动变闲置资产为有效经营性资产。根据国家有关规定，支持农村集体经济组织及其成员采取自主经营、合作经营、委托经营等方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅，引导进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体确权登记，对权属不一致的，鼓励村集体依法收回集体土地上企业自建的厂房等地上建筑物。村集体所有的物业，允许在符合相关规划、安全和风貌管控的前提下，运用厂房加层、整治提升改造等方式提高土地利用率和增加容积率。〔责任单位：市自然资源规划局、市农业农村局，各市（县）、区〕

　　（八）创新村级集体资产管理模式。对已整体拆迁、成员全部市民化且资产规模较小、管理难度较大、经营力量薄弱的集体经济组织，通过民主决策程序，可探索在所有权属性不变的前提下，将村级集体资产委托镇级经营管理，收益根据委托管理协议按集体经济组织单独核算。进一步规范村级集体资金出借和资产出租，严格项目准入、优化产业结构、确保安全生产、保护生态环境，切实保障农村集体经济组织及其成员的利益，促进农村集体经济健康发展。〔责任单位：市农业农村局，各市（县）、区〕

　　三、激发农村集体经济发展新动能

　　（九）配强集体经济发展人才。从机关优秀干部、年轻干部，国有企业、事业单位优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派驻村第一书记，对驻经济相对薄弱村满2年且新增集体经营性收入100万元以上的第一书记，按有关规定优先晋升职务、职级或岗位等级。在发展农村集体经济方面做出突出贡献的村（社区）书记、主任，优先选任镇级领导班子。集体经济组织可根据实际需要聘用非本集体经济组织成员的科技人才、退休人员、企业家、优秀农民工、退伍军人、大学生等能人和在外乡贤担任职业经理人或充实经营团队。允许入乡就业创业人员在原籍或就业创业地落户。对于完成既定经济发展目标任务的集体经济组织，在从本年收益中提取公积公益金、应付福利费以及成员分配之后，可按一定比例提取部分资金用于发放本集体经济组织理事长、理事会成员及主要经营管理人员的奖励绩效；在当地工作生活达到一定年限、对乡村建设做出一定贡献的各类人才，可在一定范围内享受本集体经济组织成员待遇；具体奖励绩效和成员待遇须经集体经济组织成员（代表）大会讨论通过并报镇（涉农街道）备案后实施。〔责任单位：市委组织部、市人力资源社会保障局、市农业农村局，各市（县）、区〕

　　（十）开展国土空间全域综合整治。在严守耕地保护红线、尊重农民意愿、保障集体和农民权益的前提下开展征地拆迁、村庄撤并、土地整理等工作，按时足额发放征地拆迁补偿。依法自愿有偿流转农民承包地，跨区域整体开展农田集中连片整治和高标准农田建设，发展规模经营。依法建立低效产业用地认定标准，优先推进开发边界外的低效集体工业用地减量化工作，对腾退的低效集体产业用地，可探索货币补偿、以房换地、以股换地等方式补偿，确保集体资产不被侵蚀、集体年度收益不受损失。到2025年，腾退低效产业用地4.6万亩。市级制定《关于建立农村集体资产流转交易预核机制的实施办法（试行）》，严格企业的安全和环保准入。〔责任单位：市工业和信息化局、市自然资源规划局、市住房城乡建设局、市农业农村局，各市（县）、区〕

　　（十一）创新土地要素供给模式。国土空间综合整治产生的建新指标和补充耕地指标，优先保障安置用地，节余指标优先保障当地农村一二三产业融合发展，对村集体发展一二三产融合项目依法依规灵活确定地块面积，组合不同用途和面积地块搭配供应，实行点状供地。引导国企、优质民企参与组建乡村振兴公司和跨区镇的自然资源要素收储平台，与镇村合作对农村土地进行集中收储、统一推介、整体开发。研究建立资源要素指标统筹调剂平台，实现建新指标、补充耕地指标等自然资源要素在各市（县）、区有偿合理流动。市自然资源规划局负责做好各类指标调剂台账管理。〔责任单位：市自然资源规划局、市农业农村局、市国资委、市工商联，各市（县）、区〕

　　（十二）加大各类资金投入。各级政府要设立扶持经济相对薄弱村专项资金，支持其经济发展、加快脱困转化。市乡村振兴基金通过项目投资带动相关产业发展和当地农民就业。依法有序引导工商资本入乡发展，培育城乡融合典型项目。引导银行对集体经济组织进行综合评估，按有关规定给予免抵押信贷授信用于集体经济发展项目。各镇（涉农街道）根据当地实际情况制定具体办法，明确对村级集体经济组织及其控股企业所缴税收的镇级留成部分用于村集体奖补的比例。〔责任单位：市财政局、市农业农村局、市地方金融监管局、无锡银保监分局、市国联集团，各市（县）、区〕

　　四、探索农村集体经济发展新路径

　　（十三）制定专项发展计划。以镇（涉农街道）为单位，对各村（涉农社区）的人口土地、资金资产、自然生态、道路交通、产业发展、特色优势等进行全面梳理。将发展壮大村级集体经济工作纳入县域经济发展布局，建立规划师下乡服务机制，指导镇（涉农街道）结合镇级规划、村庄规划、现代农业专项规划和镇村特色，合理调整和优化农村用地布局，选定特色产业和发展方向，以增加集体收入和带动农民增收为主要内容，制定镇级和村级集体经济发展计划，针对经济相对薄弱村制定具体扶持方案。〔责任单位：市自然资源规划局、市农业农村局、各市（县）、区〕

　　（十四）组建市场经营实体。鼓励村集体领办创办生产类、服务类、资源类等各类合作社，带动新型经营主体、小农户共同发展。村集体整合散户农机具组建农机专业合作社的，符合条件的纳入“全程机械化+综合农事”服务中心扶持范围，推动供销合作社按照“资源共享、业务互融、网点共建”原则，与村集体合作共建一批区域性现代农业服务中心。支持村集体之间通过入股联合、项目开发、委托经营、合资合作等多种方式实现“抱团”发展。成立镇（涉农街道）联合发展平台，统筹配置辖区内集体资产、土地、项目、财政扶持资金等各类资源要素，统一选址规划、统一投入使用、统一经营管理，形成的产权及产生收益明晰到各村集体，有条件的地区组建市（县）、区联合发展平台。支持有条件的村集体在确保集体所有制性质不改变、集体资产不流失、成员权益不受损的前提下，与实力强、技术优、专业精的工商企业、农民合作社、供销合作社和科研院所等各类主体组建混合所有制经营实体。〔责任单位：市农业农村局、市国资委、市供销社、市工商联，各市（县）、区〕

　　（十五）发展优势特色产业。坚持差异化布局、区域化发展、品牌化经营，深入挖掘当地传统产业、文化底蕴、生态资源，对接镇级产业园和村级特色园建设，形成具有一定优势的集体经济发展特色产业。城镇化地区重点发展物业经济、飞地经济和对外投资，传统农村地区重点发展三产融合经济、生态绿色经济和社会服务经济。加快推广云计算、大数据、物联网、人工智能在农村生产经营管理和社会公共服务中的运用，大力发展乡村数字经济。因地制宜发展创意农业、认养农业、观光农业、都市农业、农耕体验等新业态，促进游憩休闲、健康养生、创意民宿等新产业发展，规范有序发展乡村共享经济。健全县镇村三级物流配送体系，推广电商经济，开展农产品加工、包装、冷链、仓储等业务，把收益更大程度留在农村。〔责任单位：市委网信办、市商务局、市文广旅游局、市农业农村局，各市（县）、区〕

　　（十六）建立项目承接机制。镇（涉农街道）全面梳理乡村建设、人居环境整治提升、物业外包服务、三产融合发展、配套服务和飞地发展等项目，引导村集体积极参与，建立集体经济发展项目库。鼓励将位于村域范围的工程类和服务类项目按规定程序由符合条件的村集体承接、产业类项目与村集体合作相结合。鼓励镇（涉农街道）将地理位置优、发展前景好的优质经营性资产委托或让渡给村集体经营；鼓励各类加油站（点）和新建农贸市场与经济相对薄弱村展开全方位合作，推动经济相对薄弱村参股入股。在城镇区域、工业园区等区位优势明显、产业基础较好的地方开辟专门区域用于村集体及镇村联合发展平台开发、新建或购置厂房、公寓、商铺等经营项目。第五代移动通信（5G）基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等新基建项目审批向符合条件的农村地区倾斜，推动村集体有效参与数字乡村项目建设。〔责任单位：市委网信办、市发展改革委、市农业农村局、市商务局，各市（县）、区〕

　　五、强化组织保障

　　（十七）加强组织领导。各市（县）、区人民政府要从持续深化农村改革和全面推进乡村振兴的大局出发，把发展壮大新型农村集体经济作为新时期“三农”工作的一项重要任务，加强统筹谋划、细化工作举措、强化指导监督，切实负起主体责任、抓好贯彻落实。各镇（涉农街道）要以“三资监管办公室”为主体成立工作专班，负责具体实施。各级各部门要加强重大政策制定和统筹协调推进，在财政、土地、金融、人才等方面进行全方位支持。

　　（十八）落实主体责任。镇（涉农街道）是发展村级集体经济的责任主体，要全面统筹考虑镇村规划、资金、资源、用地、项目等，一村一策大力发展新型农村集体经济，积极争取上级政策支持，协调各方利益，解决发展中遇到的各种问题。市和市（县）、区相关部门要落实具体责任处室和责任人，指导帮助镇村落实集体经济发展项目、解决发展中遇到的难题。

　　（十九）加大考核激励。运用集体资产监管平台大数据开展集体经济发展指数监测，集体经济发展工作纳入各级各有关部门的考核监测体系。开展“共同富裕无锡实践”典型案例推介活动，加大在各媒体平台上对各地集体经济发展经验做法和取得成效的宣传力度。对于在发展集体经济中争先进位、创新创优的先进镇、村和个人给予表扬激励，并依法依规给予用地等相关政策倾斜。

　　（二十）强化队伍建设。市和市（县）、区承担集体经济发展职责的管理和工作人员中，要有相应的经济、法律、信息类等专业人才。镇（涉农街道）要设置专门机构、配备专职人员从事集体经济发展相关业务，从集体经济组织经营管理团队中选拔人才充实镇（涉农街道）农经管理队伍。实行“村账镇代理”的，村级集体经济组织要增加设置集体资产管理岗位，确保事有人干、责有人负。

　　无锡市人民政府办公室

　　2022年7月6日

责编：司法局